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Obwohl Bürokratie für alle gesellschaftlichen Organisationen, insbesondere auch für den demokratischen Staat selbst, unverzichtbar und unentrinnbar ist, wird sie in der Regel negativ gesehen.

Die vorliegende verwaltungswissenschaftliche Analyse will Bürokratie an Hand von sechs Annäherungen an Demokratie, insbesondere im "Zeitalter der Legalität" des europäischen 20. Jahrhunderts verständlich machen: Warum veränderten sich in hundert Jahren Gestalt, System und Strukturen der Bürokratie in Europa wenig, trotz eines enormen Wachstums der öffentlichen Verwaltungen, trotz ihres Funktionswandels und ihrer Funktionserweiterungen? Und warum begannen am Ende des 20. Jahrhunderts, sich Gestalt, Strukturen und System stark zu verändern, obwohl Aufgaben weiter bestanden, Verwaltungen schrumpfen und Verwaltungsbereiche ausgegliedert werden? Internationalisierung, Europäische Einigung und betriebswirtschaftliches Denken sind dafür maßgebliche Elemente.